張杰：重鑄全產(chǎn)業(yè)鏈新型國家產(chǎn)業(yè)政策體系
- 發(fā)布時間：2022-10-12 14:51:20
- 來源：中宏網(wǎng)
當前，全球的主要發(fā)達國家均開啟了針對國家產(chǎn)業(yè)政策體系重新定位和構(gòu)建的根本性改革序幕。2022年，新美國安全中心（CNAS）發(fā)布了《重構(gòu)美國國家產(chǎn)業(yè)政策》的重磅報告，從如何維持美國總體國家技術(shù)戰(zhàn)略和供應(yīng)鏈彈性戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，從長期性和戰(zhàn)略性的雙重角度，以更為簡單、明確、具體的國家安全、經(jīng)濟發(fā)展目標為導向，提出了立足于鞏固美國在全球工業(yè)和科技發(fā)展中的主導地位，提升美國的全球綜合競爭力，并與中國進行全面競爭的美國國家產(chǎn)業(yè)政策體系的重新調(diào)整和改革方向。
筆者認為，針對中國而言，并非亦步亦趨于美國正在制定和實施的新型國家產(chǎn)業(yè)政策體系，而是要準確認清和科學把握中國國家產(chǎn)業(yè)政策的改革方向，特別是構(gòu)建體現(xiàn)中國特色、瞄準中國核心問題、全面貫徹新型舉國體制優(yōu)勢的系統(tǒng)性新型國家產(chǎn)業(yè)政策體系，構(gòu)建中國特色的全產(chǎn)業(yè)鏈條導向的新型國家產(chǎn)業(yè)政策體系，將中國的國家主管機構(gòu)部門，高等院校和政府所屬科研機構(gòu)、新型科研機構(gòu)、地方政府各主管部門等政府機構(gòu)部門，依據(jù)重點產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈、全供應(yīng)鏈、全創(chuàng)新鏈、全人才鏈、全資金鏈不同環(huán)節(jié)的各自經(jīng)濟主體之間的相互分工和協(xié)作關(guān)系，從一體化、協(xié)同化、系統(tǒng)化的“五鏈”融合角度，重新設(shè)計和組建中國特色的全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋導向的新國家產(chǎn)業(yè)政策體系。
第一，將構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋和導向的中國特色的新型國家產(chǎn)業(yè)政策體系，上升為中國當前促進經(jīng)濟高質(zhì)量模式形成的頂層設(shè)計層面改革方向。當前，中國特色全產(chǎn)業(yè)鏈條導向的新型產(chǎn)業(yè)鏈政策的改革突破口在于：依據(jù)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在運行和發(fā)展規(guī)律，高度重視對中國各級政府舊有的片段化、割裂式、個體利益主導型產(chǎn)業(yè)政策進行根本性革新的重大戰(zhàn)略機遇期，我們建議，最為重要的變革方向是：一方面，按照高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的全創(chuàng)新鏈和全產(chǎn)業(yè)鏈的融合性和系統(tǒng)性本質(zhì)特征，在工信部和科技部內(nèi)部設(shè)立部長或副部長牽頭針對半導體全產(chǎn)業(yè)鏈和全創(chuàng)新鏈發(fā)展任務(wù)的具有管理和協(xié)調(diào)機制領(lǐng)導小組，解決中央層面針對半導體產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策片段化、割裂式問題。在國家層面設(shè)立國務(wù)院總理或副總理牽頭針對重點產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈和全創(chuàng)新鏈發(fā)展任務(wù)的具有頂層設(shè)計和系統(tǒng)化職能領(lǐng)導小組，解決工信部和科技部將科學研究和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對立割裂的部門利益發(fā)展思維困局，解決中國各地方政府在扶持重點產(chǎn)業(yè)鏈的核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域自主突破財政資金的分散化、碎片化、同質(zhì)化重大弊端和財政資金重復浪費困局；另一方面，是全面改變和扭轉(zhuǎn)中國各級政府僅僅對單個產(chǎn)業(yè)鏈單個核心企業(yè)進行資助扶持政策，而是在地區(qū)全創(chuàng)新鏈條、全產(chǎn)業(yè)鏈條、全供應(yīng)鏈條各個企業(yè)的基礎(chǔ)上，通過主動實施從全創(chuàng)新鏈條到全產(chǎn)業(yè)鏈條的資助和發(fā)展促進政策，實現(xiàn)一體化式的系統(tǒng)性自主突破新格局。
第二，重點落在打造“全球領(lǐng)先的國家戰(zhàn)略科技力量+全面培育‘卡脖子’關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新自主突破能力+全球有競爭力的高科技本土跨國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力”三位一體式融合體系為基準的中國特色的全產(chǎn)業(yè)鏈導向的新型國家產(chǎn)業(yè)政策體系。筆者建議：一方面，要盡快實施我國基礎(chǔ)研究財政資金投入的“對抗計劃”和“強基計劃”，盡快將中國在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域政府財政投入額，由2021年的1696億元盡快提高到1萬億元層級甚至2萬億元層級。可以將國家自然科學基金和國家社會科學基金的規(guī)模分別擴大到1000億元和200億元規(guī)模體量。要突破固有思維，要將應(yīng)對經(jīng)濟下行的中國特色的政府財政寬松計劃重點瞄準中國的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，這既不會帶來通貨膨脹問題，長期也可帶來中國經(jīng)濟潛在增速的穩(wěn)定和提升；另一方面，徹底扭轉(zhuǎn)以高等院校或政府所屬科研機構(gòu)為主體的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究投入體制，構(gòu)建以重點產(chǎn)品主導或龍頭企業(yè)牽頭的重點產(chǎn)業(yè)鏈的全產(chǎn)業(yè)鏈和全創(chuàng)新鏈的融合體系，要將中國基礎(chǔ)研究的承擔主體逐步調(diào)整和瞄準到企業(yè)牽頭的高等院校和政府所屬科研機構(gòu)的貫通式創(chuàng)新鏈體系，盡快將企業(yè)設(shè)定為中國基礎(chǔ)研究的投入主體。鼓勵企業(yè)牽頭高等院校、政府所屬科研機構(gòu)和供應(yīng)鏈中小微企業(yè)組團組建承擔各類國家重大科技攻關(guān)項目計劃和國家層面重大“揭榜掛帥”攻關(guān)計劃，將企業(yè)牽頭組建的“創(chuàng)新聯(lián)合體”定位為中國各級各地政府產(chǎn)業(yè)政策的主要資助和扶持計劃。
第三，加快營造“全創(chuàng)新鏈、全供應(yīng)鏈、全人才鏈、全資金鏈”四位一體式政策體系全覆蓋的中國特色的全產(chǎn)業(yè)鏈導向的新型國家產(chǎn)業(yè)政策體系。針對中國從中央到地方政府將支持重點產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展和關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域自主突破的各種類型產(chǎn)業(yè)政策中，將全產(chǎn)業(yè)鏈、全供應(yīng)鏈、全創(chuàng)新鏈、全人才鏈、全資金鏈這五個方面的支持政策分割實施的困境和癥結(jié)，主動推進一體化、協(xié)同型導向的系統(tǒng)性、綜合性的改革舉措，徹底扭轉(zhuǎn)中國從頂層設(shè)計到地方政府將產(chǎn)業(yè)政策的五個核心部分分割實施的突出弊端。為此，我們建議，一方面，塑造和強化中國特色的全人才鏈和全創(chuàng)新鏈、全供應(yīng)鏈的深度結(jié)合融合機制。完整地貫徹和推動“發(fā)展是第一要務(wù)”“創(chuàng)新是第一動力”和“人才是第一資源”這三大原則之間的融合發(fā)展模式。重點在于鼓勵地方政府依據(jù)地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的稟賦優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，構(gòu)建全球前沿戰(zhàn)略科學家、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才及團隊，關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)人才及團隊、卓越工程師和急需緊缺專業(yè)化技能人才的協(xié)同型的多層次人才結(jié)構(gòu)體系，形成牢牢依靠人才結(jié)構(gòu)體系的優(yōu)化升級作為推動全創(chuàng)新鏈、全供應(yīng)鏈培育和發(fā)展的基礎(chǔ)性政策舉措，做到“產(chǎn)業(yè)發(fā)展是第一要務(wù)、創(chuàng)新是第一動力、人才是第一資源”的新發(fā)展模式；另一方面，打造和強化中國特色的全資金鏈和全創(chuàng)新鏈、全供應(yīng)鏈的深度結(jié)合融合機制。高度重視構(gòu)建滿足和覆蓋高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)從創(chuàng)新思想、應(yīng)用研究到工程化、產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的全創(chuàng)新鏈生命周期，再從產(chǎn)業(yè)企業(yè)的初創(chuàng)、發(fā)展到成熟和衰退環(huán)節(jié)等全產(chǎn)業(yè)鏈生命周期進程中所產(chǎn)生的不同特征、不同風險、不同時間周期的各種內(nèi)外融資需求的現(xiàn)代金融體系，在中國特色的全產(chǎn)業(yè)鏈導向的國家產(chǎn)業(yè)政策體系之中的核心功能。要將構(gòu)建滿足地區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)導向的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系培育和發(fā)展的內(nèi)外融資需求的多層次資本市場和多元化金融機構(gòu)，上升為地方高質(zhì)量發(fā)展的重要制度資源和營商環(huán)境優(yōu)勢。
第四，聚焦以推進社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制為主導的中國特色的全產(chǎn)業(yè)鏈新型產(chǎn)業(yè)政策體系的改革方向。當前，要真正實施高水平科技自立自強的國家重大戰(zhàn)略，改革突破口應(yīng)該健全社會主義市場經(jīng)濟條件下的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制。其關(guān)鍵突破口就在于要把政府、市場、社會這三大基本力量有機結(jié)合起來，充分整合聯(lián)合高等院校、各類科研機構(gòu)、企業(yè)和金融機構(gòu)的各自優(yōu)勢，明確中國優(yōu)勢的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的主攻方向和核心技術(shù)突破口，重點研發(fā)具有先發(fā)優(yōu)勢的關(guān)鍵技術(shù)和引領(lǐng)未來發(fā)展的基礎(chǔ)前沿技術(shù)。一方面，要創(chuàng)建中國特色的權(quán)威決策指揮體系。要構(gòu)建中國優(yōu)勢的協(xié)同攻關(guān)組織運行機制，通過強化跨領(lǐng)域跨學科跨部門的協(xié)同攻關(guān)新型體系，形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)強大合力，激發(fā)以產(chǎn)品為導向的創(chuàng)新主體優(yōu)勢和活力。依據(jù)關(guān)鍵核心技術(shù)具有的不同形式公共產(chǎn)品的外部性屬性原則，采取中央政府、地方政府、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、各類金融機構(gòu)和核心企業(yè)按照合適比例出資相結(jié)合的方式，按照雙方自愿和契約原則，實施面向全國和全球的“招榜掛帥”制度。鼓勵企業(yè)牽頭聯(lián)合科研機構(gòu)、高等院校等組建攻關(guān)團隊。第五，面對美國針對中國發(fā)起的重點產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域產(chǎn)品的禁止銷售行為，中國必須依靠本土科研機構(gòu)和企業(yè)實現(xiàn)“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的全面自主突破。然而，中國各級各地政府實施的各種形式的產(chǎn)業(yè)政策，已經(jīng)被證明難以有效激發(fā)自主突破的能力，必須探索出一條中國特色的自主突破新機制。在我們看來，主動利用和激發(fā)社會主義條件下的新型舉國體制以及“揭榜掛帥”制度，就應(yīng)該成為中國特色的全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)業(yè)政策體系的重要手段和核心工具。另一方面，社會主義條件下的新型舉國體制的本質(zhì)性特征，不僅僅是繼承和延續(xù)社會主義制度的“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，而是要在此制度上進行全面“揚棄”和革新，充分激發(fā)和糅合有為政府和有效市場的兩大功能。這其中，針對體現(xiàn)國家戰(zhàn)略科技創(chuàng)新力量的重大原始創(chuàng)新領(lǐng)域、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵共性技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域，既要主動發(fā)揮政府財政資金和國家激勵政策在其中的主導功能，又要消除以往計劃經(jīng)濟思維產(chǎn)業(yè)政策的桎梏和弊端，充分激發(fā)市場競爭機制和市場甄別機制在調(diào)動政府財政資金投入的活力和配置效率。要深刻領(lǐng)會加快實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度，是深入推進當前中國科技體制改革的核心方向和重大舉措。集中集聚所有政府資金重點投向戰(zhàn)略性關(guān)鍵性領(lǐng)域。（作者系中國人民大學長江經(jīng)濟帶研究員，中國人民大學中國經(jīng)濟改革與發(fā)展研究院教授）